每年數千萬人次遭遇航班延誤
專家指出：可通過航空立法緩解并確定賠償原則
2000年，我國共有14.27萬延誤架次，2008年已經增加到26萬架次。據統計，每年約五分之一的旅客遭遇航班延誤，按2008年1.9億人次客流量計算，有此遭遇的旅客人數近4000萬人次。
由于缺乏統一的規范國家航空和民用航空的法律———航空法，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓等方面規范不統一，甚至出現沖突
法治周末見習記者 戴蕾蕾 法治周末 記者 焦紅艷
近日，南方航空公司南京營業部的大廳里，一位79歲高齡的老人跪在地上泣不成聲。營業部門口豎著一塊“還我公道，給我公正”的牌子，她的兒子姜華杰通過南航的飛機運輸了15萬尾鰻魚苗，結果，因飛機晚點20多小時導致鰻魚苗全部死亡。
“價值150萬元啊，傾家蕩產”。姜華杰欲哭無淚，他向南航索賠150萬元，“對方直接就告訴我，他們公司不存在任何過錯，所以不作任何賠償。出于人道主義考慮，可以給予10倍運費的補償，也就是3萬元。”
就此問題，中國法學會航空法研究會常務理事劉光才表示，目前，對于航班延誤、不正常航班服務等現象，我國的合同法等法律僅僅作了較為籠統的規定，而專門規范航空領域的法律仍缺失，即使2004年民航局出臺《因航空公司原因導致航班延誤經濟補償的指導意見》，提出了航班延誤補償的思路，但強制性不足，導致各航空公司有無補償相異、經濟補償標準不一。
每年五分之一旅客遭遇延誤
近段時間，因各種原因，許多乘坐飛機出行的人頻頻遭遇航班延誤，個別機場甚至出現大面積旅客滯留、旅客霸機等情況。
6月17日，北京出現中度雷雨天氣，造成首都機場取消航班415架次、延誤航班583架次。
此前，6月11日6時，祥鵬航空公司8L9998次航班到達昆明巫家壩國際機場，因為航班延誤7小時，21名乘客拒絕出艙，要求賠償。
同樣是6月11日9時20分，南方航空公司從成都至沈陽CZ6402號航班中轉西安時發生故障，百余乘客滯留機場長達24小時。因為就延誤賠償難以達成一致，50多人一度拒絕登機。
前些日子，3名旅客乘坐南航CZ3153從深圳飛往北京，因流量控制致航班晚點1小時30分鐘，未能趕上中轉JD5245航班前往海拉爾。3人下飛機后，在首都機場，因不滿航空公司的安排，先后對工作人員進行推搡、毆打。
天氣原因或航空管制等→航班延誤→旅客滯留或貨物滯留→要求承運人賠償損失→協調不成發生沖突。
這樣的情況，在我國許多機場都出現過。
在此背后，是我國航空業的快速發展以及選擇飛機出行旅客人數的激增。
2009年，我國旅客吞吐量超過1000萬人次的機場14個，有國內航線1235條，國際航線297條，通航50多個國家。
航班延誤的絕對數量隨之急劇攀升。2000年，我國共有14.27萬延誤架次，2008年已經增加到26萬架次。據統計，每年約五分之一的旅客遭遇航班延誤，按2008年1.9億人次客流量計算，有此遭遇的旅客人數近4000萬人次。
《法治周末》記者從中國民用航空局系統了解到，中國民航2010年4月統計數據中，影響航班正常的主要因素及其造成的不正常比例依次為：航空公司原因占45.24%，流控原因占24.23%，天氣原因占16.79%，其他原因占9.66%。
“天路”不暢原因只有天知道
對此，北京航空航天大學航空法研究所副所長劉浩對《法治周末》記者說：“造成航班延誤的原因很復雜，機場和機場情況不一樣，比如青島的流亭機場，60%至80%的航班延誤是由于流量控制。”
“北京、上海、廣州等地由于航班集中，采取飛行流量控制，確保飛行安全，很可能導致航班延誤。”北京航空航天大學法學院院長龍衛球這樣告訴《法治周末》記者。
端午節期間，這樣的事情就讓乘客陳某碰上了。
陳某趁端午節放假，飛到上海看世博會，原定6月17日19時30分乘坐上海航班FM9111由上海虹橋機場飛回北京。
但陳某當天17時到達機場后，卻被告知飛機延誤，尚未從深圳飛抵。時針即將指向20時，陳某被告知20時10分可起飛。然而，過了一會兒，情況又發生了變化，因“航空管制”原因，航班起飛時間再次待定。
“飛機延誤是特殊情況，這個我能理解，但上航的服務態度讓我很憤怒。”陳某表示，上航一直沒有給出飛機延誤的具體原因。當時已經入夜，上航提供了一些食品，沒有安排乘客住宿，發放的毛毯數量也不充足。
上航對此事件向媒體回應時表示，由于北京雷暴雨等天氣原因和空中區域的流量控制，北京、廣州、深圳的航班全線延誤。該延誤并非上航自身原因造成，按規定可以不向乘客提供食品。
當時，上航另一航班延遲起飛超過7個小時，夜深時才讓乘客下機。
對此，上航方面表示，這是由于機場和空中區域流量控制的原因。由于延誤的飛機較多，如果乘客不在機上等待，飛機就不能進入排隊等候起飛的系統。
據劉浩介紹，目前造成航班延誤的原因主要包括：天氣原因，對此，航空公司也是受損方；航空公司自身管理原因，由于此種原因會導致賠償，如果航空公司誠信度不夠，可能會選擇隱瞞真相；機場原因，像2009年成都雙流機場斷電就導致了大面積延誤；流量控制或者空中交通管制，由于乘客往往無法核對消息的真實性，可能會成為航空公司管理原因導致航班延誤的“替罪羊”。
缺少一部統一航空法
旅客之所以選擇乘坐飛機這種出行方式，是因為它是目前最為快捷的交通方式。
“對于航空公司來說，每一架飛機都存在運營成本，每一個小時都在發生折舊、損耗，在租賃的情況下，還在發生租金成本。從提高運營效率的角度來說，航空公司本身是不愿意出現航班延誤的。”劉浩告訴《法治周末》記者，“我們應該理解，在避免航班延誤的問題上，航空公司和乘客的利益具有一致性。”
流量控制背后是空域資源緊張問題，而空中交通管制原因是多方面的。
劉浩同時指出：“機場好比一個碼頭，你要有‘路’能夠通進來，同時要有‘路’可以通出去，這就是所謂的‘天路’。我們平時在馬路上走，一般都是分道行駛。空中的‘車道’是立體的，從上到下分若干高度層。如果說某條航路、航線同軍事訓練空域邊界距離過近或者跨越軍事訓練空域，就會出現飛行沖突，影響飛行安全，為避免安全隱患和危險接近而進行調配又會影響運行效率，導致航班的延誤。”
龍衛球告訴《法治周末》記者，由于缺乏統一規范的國家航空(國家航空是包括軍事、海關、警察和其他國家公務飛行在內的航空活動)和民用航空的法律———航空法，軍航、民航法規各成體系，在空域利用、飛行管制、航空器適航、人員培訓等方面規范不統一，甚至出現沖突。
“航空發達國家選擇制定航空法。由于歷史原因，我國尚無規范全國各類航空活動的航空法。”龍衛球說，“目前，規范全國航空活動的現行法律規范主要是《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規則》等。”
“以前一旦出現航班延誤，矛頭全部指向航空公司，現在大家才明白，原來航班延誤還有機場方面的原因。”劉浩表示，“而航空法的制定，對于航班延誤的規范肯定能起到決定性的推動作用。”
立法起草中利益博弈很復雜
索賠無果，姜華杰將南航告上了法庭，要求江蘇省常州民航航空貨運銷售中心、中國南方航空股份有限公司南京營業部及中國南方航空有限公司賠償共計151.2萬元損失。目前，這起案件由江蘇省常州市新北區人民法院受理。
劉浩指出：“航班延誤的賠償問題，我們在起草航空法的過程中都考慮了。但賠償標準和細則，還需要國家民航局、航空公司和消費者權益保護機構，以及其他關聯機構，例如法院、工商執法機構等，經過相應的程序進行確定。航空法的任務是確定賠償的原則，但是只有航空法把這些原則確立下來，執行起來才會順利。”
“航空法將確定航空公司、機場、航空管制機構的職責分工，以及各方在航班延誤中的責任，而理順體制是它最重要的任務。所謂‘綱舉目張’，就是這個道理。”劉浩告訴《法治周末》記者。
龍衛球透露，2008年年底，航空法草案開始擬定，經過2009年11月26日和2009年12月29日兩次較大規模的內部意見征集后，在今年1月18日完成了征求意見稿，今年7月，有關調研組將赴加拿大、歐盟、巴西、美國等國家、地區考察。
“如果用一句話概括起草過程中的感受，就是利益博弈很復雜。”劉浩表示，“我國航空管理體制深層次的矛盾就是航空管理機構不明確、職責分工不清晰，協調難度大；空域分類、劃設、評估、調整不夠科學、靈活，管理較為粗放；航空管理信息共享不暢通。”
據了解，航空法在起草中，確立了一個基本原則即“空域屬于國家資源”，這就意味著所有中國公民都有依法使用空域的權利，同時也確立了基于功能導向和需求導向對空域進行分類、劃設、調整和管理。
“把國家航空和民用航空活動放到一部法律里面來調整，緩解國家航空和民用航空之間的矛盾，統一規則，便于協調。”劉浩介紹說，航空法考慮過成立軍事航空和民用航空三個層級的協調機制，以提高協調效率。
“目前，京廣、京滬航線正在研究論證劃設雙向航線，空域利用率會更高；按照國家民航局公布的機場建設規劃，我國會建設更多的機場；加上空域管理和飛行管制方面的聯合辦公，空域國家屬性的確立，將會緩解飛行流量控制導致航班延誤問題。”劉浩坦陳。
“從全國范圍來看，流量控制導致延誤將不是最主要的原因，相信航空公司本著自己利益出發、提高客戶滿意度這樣一個基本的經濟理性在里面，會逐步降低航班延誤。”劉浩認為，“當然也不能指望航空法一出臺，所有航班延誤現象就沒有了。畢竟，航空的效率與安全，包括國防安全之間需要平衡，而這個黃金分割平衡點的發現和確立，不是一下子就能實現的。”