新中國60年質(zhì)檢事業(yè)巡禮之四：政府部門推行質(zhì)量管理體系采訪記
2009-09-08 《中國質(zhì)量報》 點擊：次
《中國質(zhì)量報》記者丁瑩
到目前為止，我國已有2000多個政府部門獲得ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證，并在許多地區(qū)取得了實效。遼寧省大連市政府55個委辦局已經(jīng)全部獲得質(zhì)量管理體系認(rèn)證，成為迄今為止全國副省級城市第一家一次性通過認(rèn)證最多的政府機關(guān)。2008年，大連市受理各類行政許可事項近150萬件，按期辦結(jié)率達(dá)到99%，總體審批時限比上年縮短53%；企業(yè)與政府打交道的時間由過去的年均93天縮短為年均14.6天，處于全國先進(jìn)水平；社會評價問卷調(diào)查統(tǒng)計顯示，91.4%的調(diào)查對象對機關(guān)工作表示滿意。
施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變
廣東省江門市政府在導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系工作中認(rèn)識到，推行這一管理體系可以有效促進(jìn)政府在施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變。這是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，即使公務(wù)員在自身角色定位上實現(xiàn)從“官員”到“服務(wù)員”的觀念轉(zhuǎn)變，筑牢“公仆”的思想基礎(chǔ)。ISO9000質(zhì)量管理體系強調(diào)以顧客為關(guān)注焦點，提供顧客滿意的產(chǎn)品。對于政府來說，就是要以服務(wù)對象為關(guān)注焦點，提供服務(wù)對象滿意的服務(wù)。這一理念同樣引起了各地政府部門的關(guān)注。
大連市民政局引導(dǎo)廣大干部職工牢固樹立“民政為民、全心全意”的服務(wù)理念，強化滿足群眾需求的公共服務(wù)意識。他們在全局干部職工中開展了民政對象摸底調(diào)查活動，對22萬名城鄉(xiāng)困難居民、百萬名老年人、近2000個城鄉(xiāng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、近萬名城鄉(xiāng)社區(qū)干部、5000多個社會組織、近300家城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)等各類民政服務(wù)對象及其需求進(jìn)行全面梳理，并將這些需求與各個工作規(guī)程、制度進(jìn)行定向?qū)樱鞔_了基于群眾需求的目標(biāo)任務(wù)，保證了顧客導(dǎo)向、政策實施和服務(wù)意識的有機融合。
運作機制上由“經(jīng)驗型”向“標(biāo)準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變
政府行政管理中經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”現(xiàn)象，這是長期影響政府服務(wù)質(zhì)量和效率的難點。而ISO9000質(zhì)量管理體系強調(diào)管理過程的標(biāo)準(zhǔn)化，對每項工作如何做、做到什么程度，都作了明確規(guī)定，通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，有效地消除了過去在管理和服務(wù)上的隨意性，較好地解決“人管人、人管事”的弊端。江門市為了推進(jìn)簡政提速，明確規(guī)定屬于市職能部門權(quán)限范圍內(nèi)的審批事項辦理不超過5個工作日；審批權(quán)限在省、市有關(guān)部門加具意見直報省的，不超過1個工作日；由市政府辦公室納入ISO管理，進(jìn)行督查督辦，使市直機關(guān)審批事項辦理期限在法定期限內(nèi)縮短了50％。此外，他們還強調(diào)靈活應(yīng)用ISO標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵借助信息化手段，將OA辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)與ISO管理有機結(jié)合，不斷優(yōu)化工作流程，提高工作效率，以解決規(guī)范與效率之間的矛盾。
責(zé)任追究上由主體不清向主體明確轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)行政管理中，由于部門職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，既降低了政府效能，也影響了政府形象。通過導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，從制度安排上解決責(zé)任主體不清晰的問題，確保工作全流程做到“凡事有人負(fù)責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督”，大大提高了公務(wù)員的責(zé)任意識。
近年來，許多行政機關(guān)紛紛發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，其中有很多是由于執(zhí)法人員對法定權(quán)限以及行使職權(quán)的程度掌握不準(zhǔn)確而造成越權(quán)執(zhí)法或不履行法定職責(zé)。行政機關(guān)既不能亂作為，也不能不作為。因此，北京市藥品監(jiān)督管理局海淀分局在建立ISO9000質(zhì)量管理體系時，首先考慮的，就是在明確法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，確保依法履行職能。他們要求分局各部門工作人員對承擔(dān)的26項行政許可事項、5項服務(wù)工作、4項質(zhì)量抽驗工作以及各項行政處罰和日常監(jiān)管工作流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，找出各部門職能交叉和職能缺位的問題，依法明確部門分工、崗位職責(zé)、工作流程和職能接口，將日常工作以體系文件的形式固化下來。最終，5個業(yè)務(wù)部門承擔(dān)的公共管理工作歸納、匯總成為5個業(yè)務(wù)工作控制程序文件，真正做到“職責(zé)清、情況明、數(shù)字準(zhǔn)、程序?qū)?rdquo;。
提高服務(wù)質(zhì)量上由間斷改進(jìn)模式向持續(xù)改進(jìn)模式轉(zhuǎn)變
以往政府服務(wù)水平的評價改進(jìn)模式，可以說是間斷性的，只是通過年度總結(jié)從面上進(jìn)行整體評估分析。導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，在工作程序中形成了計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的回路，對每個工作過程都進(jìn)行嚴(yán)格跟蹤，對出現(xiàn)的問題立即進(jìn)行整改，在改進(jìn)模式上實現(xiàn)從“間斷性”向“持續(xù)性”的轉(zhuǎn)變。江門市房產(chǎn)局不定期收集、調(diào)查顧客意見，針對已發(fā)生的不合格服務(wù)和潛在的問題，改進(jìn)工作流程，提升服務(wù)質(zhì)量，目前所有房產(chǎn)登記備案項目都在5個工作日內(nèi)辦結(jié)，辦證速度處于全國先進(jìn)水平，香港房屋署也慕名前來學(xué)習(xí)經(jīng)驗。
公務(wù)員績效考核機制上由年終考核向全程考核轉(zhuǎn)變
導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，實施目標(biāo)管理，將績效考核工作量化和日常化，一定程度上克服了以往考核工作一年一次和年終考核重部門輕個人、重結(jié)果輕過程、考核依據(jù)模糊、受感情因素影響較大的問題。江門市府辦制定和完善了《市府辦公室質(zhì)量管理目標(biāo)管理辦法》、《市府辦公室工作績效考核實施辦法》等制度，重點強化了對16項公共質(zhì)量目標(biāo)、21項科室目標(biāo)和各工作人員的工作目標(biāo)的月度考核、隨機檢查、滿意度測評工作，真正實現(xiàn)了工作的全程評估；并率先試行績效考核結(jié)果與工作人員經(jīng)濟(jì)收入掛鉤的制度，通過壓力與激勵并重，提高工作人員積極性，努力避免投訴和工作差錯的發(fā)生，提高了評估的效果。此外，他們還把全程考核、督辦的做法引進(jìn)了政府考核目標(biāo)的推進(jìn)落實上，從今年開始，由監(jiān)察部門對各責(zé)任單位完成考核目標(biāo)情況實行平時跟蹤、年中初審、年底總評，對未能完成目標(biāo)任務(wù)的單位提出效能監(jiān)察意見，使效能監(jiān)察貫穿考核目標(biāo)實施的全過程，推進(jìn)各責(zé)任單位進(jìn)一步自我加壓、挖掘潛力、加大工作力度，從而確保各項考核項目按時完成。
在建立質(zhì)量管理體系實踐中的難點和建議
在政府部門推行ISO9000質(zhì)量管理體系過程中會產(chǎn)生一些行政機關(guān)特有的難點，這些難點是由行政機關(guān)工作性質(zhì)的特殊性而產(chǎn)生的，但這些問題會對行政機關(guān)合理地運用標(biāo)準(zhǔn)建立和改進(jìn)質(zhì)量管理體系產(chǎn)生影響。此外，通過幾年來的工作實踐，各地政府部門也總結(jié)出一些經(jīng)驗，提出了一些建議。
“過程”的識別。正確的識別過程，尤其是區(qū)分直接影響組織工作質(zhì)量的重要過程和一般工作過程，是用過程方法構(gòu)建適合本組織的質(zhì)量管理體系、編寫體系文件的基礎(chǔ)。在行政機關(guān)，由于表面上各部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系不如企業(yè)清晰，工作內(nèi)容也相對瑣碎，加之咨詢機構(gòu)工作人員大多對機關(guān)的工作了解較少，而機關(guān)人員對標(biāo)準(zhǔn)的理解存在不足等因素，給貫標(biāo)初期過程的識別造成困難。因此，要求咨詢?nèi)藛T必須與機關(guān)工作人員有良好的溝通，彌補雙方的不足，以合理確定必須形成文件的過程。
產(chǎn)品的監(jiān)視和測量的理解。按照對標(biāo)準(zhǔn)的理解，體系文件中有關(guān)“監(jiān)視和測量”的內(nèi)容應(yīng)是最能體現(xiàn)組織質(zhì)量管理體系特點之處之一。可是，目前的實際操作中，針對行政機關(guān)，如何理解“產(chǎn)品的監(jiān)視測量”和“過程的監(jiān)視測量”，在專業(yè)人員中對此問題的解答也不盡相同。因此，如何結(jié)合本單位的實際工作特點來寫好本章節(jié)的內(nèi)容，是非常不易的。
不合格品控制的操作。在企業(yè)，不合格品的判定非常直觀、容易理解，不合格品控制具有較強的操作性。但行政機關(guān)日常工作中的失誤往往不會造成后果，并且可以立即糾正，不需采取措施。對此類不合格是否應(yīng)當(dāng)記錄、誰來記錄、如何記錄、記錄的必要性如何等？這些問題給不合格品控制的具體操作帶來難度。
在ISO質(zhì)量管理體系運行達(dá)到預(yù)定目標(biāo)后，建議將外部審核由第三方審核轉(zhuǎn)由第二方審核。目前江門市市直機關(guān)單位質(zhì)量管理體系外部審核工作都是由第三方（外部獨立的機構(gòu)，具有發(fā)證資質(zhì)的中介機構(gòu)）審核的，優(yōu)點是專業(yè)、公正、獨立，不足是不利于促進(jìn)各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的主動提高，有依賴性和被動性，同時也增加了各受審核單位費用成本。第二方審核是由組織的相關(guān)方（如顧客）或其他人員以相關(guān)方名義進(jìn)行，由市ISO辦統(tǒng)一從各單位抽調(diào)部分內(nèi)審員，組成審核組，每年定期對各導(dǎo)入單位開展外部審核，有利于各導(dǎo)入單位管理的交流和促進(jìn)各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的提高，市ISO辦能直接掌握具體情況，結(jié)合實際有針對性進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。
建議盡快出臺政府機關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系的國家標(biāo)準(zhǔn)。我國于2008年12月30日批準(zhǔn)發(fā)布GB/T19001—2008版標(biāo)準(zhǔn)，2009年3月1日正式實施，ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》是用于審核和第三方認(rèn)證的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是各行政機關(guān)、黨群部門導(dǎo)入的標(biāo)準(zhǔn)，但由于該標(biāo)準(zhǔn)中專業(yè)術(shù)語較強，各行政機關(guān)、黨群部門在導(dǎo)入時要聘請ISO顧問公司將有關(guān)術(shù)語轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)用語方能實施，由于各ISO顧問公司業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和水平不統(tǒng)一，容易造成理解上的偏差，不利于行政機關(guān)深入理解和實際運用ISO專業(yè)知識，因此，建議國家盡快出臺專門符合行政機關(guān)、黨群部門的ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》或相關(guān)指南。
建議研究探索將現(xiàn)代計算機技術(shù)和ISO管理有機結(jié)合，運用現(xiàn)代科技和先進(jìn)的管理理念，以人為本，在技術(shù)操作層面進(jìn)一步提高機關(guān)工作效率，服務(wù)質(zhì)量和管理水平。
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