讓辦案更“陽(yáng)光”
——浙江省嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局創(chuàng)新執(zhí)法模式紀(jì)實(shí)
■文/東 黎
嵊泗，雖是我國(guó)目前唯一的一處國(guó)家級(jí)列島風(fēng)景名勝區(qū)，但對(duì)許多人來(lái)說(shuō)還是一個(gè)有些陌生的海島縣，卻因行政執(zhí)法工作的創(chuàng)新，讓它一夜之間聞名于業(yè)內(nèi)。
原來(lái)，作為行政執(zhí)法工作創(chuàng)新的主體單位——嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局去年底首創(chuàng)的“行政執(zhí)法公眾參與機(jī)制”引起了嵊泗縣政府的高度重視。今年4月，此項(xiàng)工作被嵊泗縣政府用來(lái)作為“政府試點(diǎn)”，就此也拉開(kāi)了嵊泗縣行政執(zhí)法改革的序幕。
逼出來(lái)的機(jī)制
嵊泗縣又稱嵊泗列島，位于浙江省最東部，海域面積8738平方公里，陸域面積86平方公里，全縣共由404個(gè)島嶼組成，其中人居島嶼16個(gè)，全縣下轄3鎮(zhèn)四鄉(xiāng)，總?cè)丝诮?萬(wàn)。
“海島與陸地辦案子最大的區(qū)別就是交通不方便，我們從本島到另外一個(gè)島，有時(shí)一個(gè)來(lái)回就是兩天。”嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局局長(zhǎng)沈君躍介紹說(shuō)。
嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局管轄的食品生產(chǎn)企業(yè)、小作坊及其他產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)共計(jì)40余家，特種設(shè)備使用單位220余家，分布在全縣3鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，5座島嶼。
由于海島的特殊環(huán)境，島上企業(yè)規(guī)模普遍較小，造成了整體法律素養(yǎng)偏低，一經(jīng)出現(xiàn)違法查處，容易出現(xiàn)圍觀起哄、人情干預(yù)法律執(zhí)行等情況。
能否探索一種綜合的執(zhí)法機(jī)制，既能維護(hù)法律尊嚴(yán)又能打破這些狹隘的束縛呢？
“我們從2006年就開(kāi)展‘陽(yáng)光辦案’工程建設(shè)，并逐步構(gòu)建了具有質(zhì)監(jiān)特色的行政執(zhí)法案件辦理體系。延續(xù)這個(gè)思路，今年初我們制定出了行政執(zhí)法公眾參與機(jī)制。”沈君躍說(shuō)。
所謂“陽(yáng)光辦案”，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是過(guò)程透明，結(jié)果公開(kāi)。
從法理的角度上看,公眾參與是行政合法性的來(lái)源。行政管理的合法性來(lái)源于社會(huì)公眾的評(píng)價(jià),只有符合公眾利益需要的管理才能被公眾所認(rèn)可,公眾的參與是從根源上保障了這種合法性。政府在制定行政決策時(shí)融入公眾意志后,其結(jié)果往往更容易讓人接受并遵循。
“將公眾參與到行政執(zhí)法中來(lái)，就是對(duì)“陽(yáng)光辦案”的進(jìn)一步深化，這會(huì)使行政執(zhí)法更和諧、更權(quán)威。”原嵊泗縣人民法院副院長(zhǎng)呂財(cái)寬對(duì)此項(xiàng)創(chuàng)新的工作給予了較高的評(píng)價(jià)。
監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行
呂財(cái)寬，6年前退休。因?yàn)闊嵝摹⒄保揖ǚ桑m然離任多年卻并不清閑，一直被多個(gè)政府部門(mén)聘任為行風(fēng)監(jiān)督員。今年初，又接受了嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局聘請(qǐng)，擔(dān)任了“案件審理評(píng)審員”。
2012年5月，嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局在案件發(fā)生地枸杞鄉(xiāng)召開(kāi)了一起開(kāi)門(mén)審案會(huì)，成功地處理了一件使用經(jīng)檢驗(yàn)不合格的汽車(chē)起重機(jī)案。該案是在行政相對(duì)人洪某具有抵觸情緒，多次拒絕配合執(zhí)法人員工作的情況下召開(kāi)的，會(huì)議邀請(qǐng)了4名“評(píng)審員”、20余名枸杞鄉(xiāng)干部群眾和特種設(shè)備使用企業(yè)代表。通過(guò)執(zhí)法人員對(duì)案件來(lái)源、查處、調(diào)查等環(huán)節(jié)的詳細(xì)介紹，使群眾明白了事實(shí)，了解了真相，對(duì)處理該件案件給予了最大的輿論支持。案件審理評(píng)審員對(duì)擬處罰決定的合理性和合情性提出了意見(jiàn)和建議。與會(huì)的枸杞鄉(xiāng)干部群眾紛紛表示支持案件辦理，愿意勸說(shuō)行政相對(duì)人配合質(zhì)監(jiān)部門(mén)的工作，同時(shí)希望質(zhì)監(jiān)部門(mén)在法律允許的范圍內(nèi)，盡量減輕對(duì)洪某的處罰。由于程序到位、公開(kāi)透明，最后，洪某心悅誠(chéng)服地接受了處罰決定。
在案件審理環(huán)節(jié)，“評(píng)審員”對(duì)案件從程序的合法性、證據(jù)的嚴(yán)密性、適用法律法規(guī)的準(zhǔn)確性以及自由裁量權(quán)的合理性提出了意見(jiàn)和建議，以此來(lái)預(yù)防和糾正行政處罰錯(cuò)案的發(fā)生，推動(dòng)執(zhí)法人員辦案水平的進(jìn)一步提高。
“質(zhì)監(jiān)局能將‘公眾參與’組合到行政執(zhí)法中的做法非常有意義，這不僅提高了執(zhí)法的透明度，起到了宣傳作用，還弱化了矛盾，同時(shí)促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。”呂財(cái)寬說(shuō)。
在嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局的公眾參與機(jī)制內(nèi)不僅設(shè)立了“案件審理評(píng)審員”，還有“案件來(lái)源協(xié)查員”、“現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查員”并稱“三員”， 在行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮各自的作用。“協(xié)查員”及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行反映、舉報(bào)，以擴(kuò)大案件來(lái)源，彌補(bǔ)執(zhí)法力量的不足。
今年5月下旬，嵊泗縣菜園鎮(zhèn)和枸杞鄉(xiāng)協(xié)查員向質(zhì)監(jiān)局報(bào)告，最近有幾名群眾在聊天時(shí)說(shuō)家中的飲水桶內(nèi)有微小異物，執(zhí)法人員立即對(duì)情況進(jìn)行核實(shí)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題出在幾家飲用水廠。縣質(zhì)監(jiān)局立即對(duì)飲水企業(yè)進(jìn)行了全面整治，及時(shí)對(duì)食品安全隱患進(jìn)行了控制。
在案件現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)，“檢查員”對(duì)執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)具體行政行為提出意見(jiàn)和建議，同時(shí)在行政執(zhí)法遇到阻力時(shí)，起到對(duì)法律法規(guī)的解釋、對(duì)行政相對(duì)人的勸解，以此來(lái)緩解執(zhí)法矛盾，在矛盾無(wú)法緩和時(shí)又能充當(dāng)證人的作用。
今年4月，社會(huì)輿情對(duì)液化氣的質(zhì)量和計(jì)量問(wèn)題反映強(qiáng)烈。嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局組織執(zhí)法人員，邀請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查員，對(duì)送氣個(gè)體戶、本島各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的液化氣供應(yīng)點(diǎn)和縣城充裝站進(jìn)行檢查。在對(duì)送氣個(gè)體戶進(jìn)行檢查時(shí)，由于部分送氣工存在抵觸情緒，不愿接受執(zhí)法人員對(duì)液化石油氣的現(xiàn)場(chǎng)稱重，執(zhí)法行動(dòng)遇到阻力。隨行的幾名“檢查員”迅速上前，對(duì)幾名情緒激烈的行政相對(duì)人進(jìn)行勸解，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行宣傳，及時(shí)緩和了執(zhí)法矛盾，大部分行政相對(duì)人都在檢查筆錄上簽字確認(rèn)，少數(shù)仍不愿簽字的則由“檢查員”作為證人簽字確認(rèn)，使執(zhí)法行動(dòng)得以順利開(kāi)展。
目前的嵊泗縣質(zhì)監(jiān)局“三員”隊(duì)伍共25人，由縣人大代表、政協(xié)委員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員、社區(qū)干部群眾等組成。他們都具有較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神、大局意識(shí)和政治敏感性，并具有一定的文化基礎(chǔ)知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。
嵊泗縣行政執(zhí)法公眾參與機(jī)制尚處在試點(diǎn)創(chuàng)建階段，所以不把公眾參與機(jī)制作為辦理一般程序案件的必經(jīng)程序。目前嵊泗質(zhì)監(jiān)局設(shè)置了啟動(dòng)公眾參與機(jī)制的二道門(mén)檻：一是在案件來(lái)源階段，偵察員舉報(bào)的違法行為必須滿足違法時(shí)間、地點(diǎn)、人員、行為中的二項(xiàng)以上的內(nèi)容；二是檢查員參與查處環(huán)節(jié)，評(píng)審員參與審理環(huán)節(jié)，該案必須是群眾關(guān)注度高、涉及民生行業(yè)以及案情復(fù)雜且具有較大影響力的案件。
“接下來(lái)，‘三員’隊(duì)伍將重點(diǎn)關(guān)注食品、飲用水、特種設(shè)備、旅游產(chǎn)品、液化石油氣、農(nóng)資等與人民群眾關(guān)系密切的行業(yè)和領(lǐng)域，通過(guò)參與每月一至兩次的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和每月一次的行政處罰案件公眾評(píng)審會(huì)等形式，進(jìn)一步增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度，確保行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”沈君躍說(shuō)。
《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2012年8月刊
