《禁止壟斷協議規定》解讀
2023-03-24 市說新語 點擊：次
為貫徹落實修改后的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），進一步加強和改進反壟斷監管執法，有效規制壟斷協議，保護市場公平競爭，按照立法計劃及工作安排，市場監管總局對《禁止壟斷協議暫行規定》（市場監管總局10號令，以下簡稱《暫行規定》）進行修訂。為更好落實新修訂的《禁止壟斷協議規定》（市場監管總局65號令，以下簡稱《規定》），現解讀如下：
一、修訂背景
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構持續加強和改進壟斷協議執法，截至2022年底，共查辦壟斷協議案件227件，罰沒款68.08億元。其中，2018年機構改革以來，查辦壟斷協議案66件，罰沒款27.77億元。《暫行規定》作為《反壟斷法》的配套規章，自2019年9月1日施行以來，對明確壟斷協議執法標準和程序、統一監管執法規則、保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益發揮了重要作用，但也存在相關制度規則需細化、數字經濟領域壟斷協議規制規則需完善、縱向壟斷協議認定規則需明確、執法程序需進一步規范、法律責任威懾作用需強化等問題。為貫徹落實黨中央、國務院關于強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施的重大決策部署，貫徹實施新《反壟斷法》，更好預防和制止壟斷協議，有必要對《暫行規定》進行修訂。
一是健全完善反壟斷法律制度體系的重要內容。黨的十八大以來，我國逐步構建形成科學完備、統一權威的反壟斷法律制度體系，推動反壟斷監管全面納入法治軌道。進入新發展階段，為夯實高質量發展的法治根基，以良法促進發展、保障善治，有必要落實新《反壟斷法》精神和制度要求，進一步完善規制壟斷協議的實體和程序規則，提高我國反壟斷法治化、規范化水平，推動高標準市場體系建設。
二是充分發揮反壟斷監管職能作用的現實需要。壟斷協議行為破壞市場競爭機制，嚴重影響生產要素市場化配置和國民經濟良性循環。完善規制壟斷協議的制度規則，提升反壟斷監管執法的精準性、有效性、權威性，能夠有效解決制約經濟發展的壟斷協議問題，促進商品和服務自由流通，更好發揮反壟斷監管推動建設全國統一大市場、構建新發展格局、促進高質量發展重要職能作用。
三是提升反壟斷監管效能的具體舉措。當前，一些隱性、復雜、新型的壟斷協議問題逐步顯現，為更好適應我國社會經濟發展要求和現實執法的需要，有必要進一步規范壟斷協議執法程序、完善執法機制、補齊監管短板、豐富監管工具，不斷推進執法制度化、規范化、程序化，提升反壟斷監管效能，為嚴格規范公正文明開展壟斷協議監管執法提供堅實的制度保障。
二、基本原則
在修訂過程中，市場監管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的二十大關于加強反壟斷的戰略部署，注重強化制度規則引領，準確把握新《反壟斷法》的要求，兼顧促進公平競爭和創新發展，主要堅持以下原則：
一是全面落實新《反壟斷法》精神和制度要求。深刻領會《反壟斷法》修法精神，準確把握和全面體現新《反壟斷法》關于壟斷協議制度修訂的基本原則和主要內容，聚焦新增和修改的制度規則，進行補充和細化，確保新法修訂條款更好落地實施。
二是充分體現“寬嚴相濟”的立法精神。落實新《反壟斷法》，強化對壟斷協議違法行為震懾和懲戒力度，增加責任人員的相關法律責任，增強反壟斷執法權威。同時，堅持發展和規范并重，落實約談改進等梯次性監管工具，進一步細化寬大制度，健全縱向壟斷協議不予禁止等制度規則，保障經營者合法權益，促進經營主體規范健康發展。
三是切實增強制度規則的可預期性和可操作性。鑒于新《反壟斷法》規定較為原則，執法標準有待明確，進一步完善和細化《暫行規定》的實體性和程序性規則內容，為反壟斷執法機構科學、精準、規范執法提供統一標準和依據，為經營者營造公開透明可預期的公平競爭制度環境。
三、具體內容
《暫行規定》共36條，包括授權與管轄、壟斷協議行為的認定、調查程序、法律責任等。與《暫行規定》相比，《規定》保留21條，新增15條，修改16條，修訂后共51條。修訂主要涉及以下六方面：
（一）進一步明確競爭關系的認定標準。一是新增界定相關市場的有關規定。充分吸收國務院反壟斷委員會《關于相關市場界定的指南》的核心內容，總結執法經驗，明確需求替代和供給替代分析的考慮因素，為執法實踐提供更為清晰的規定和指引（第七條）。二是增加關于潛在競爭者的規定。明確“具有競爭關系的經營者”包括已處于同一相關市場的實際競爭者，也包括具備在一定時期內進入相關市場可行性的潛在競爭者，借鑒國際通行規則，進一步明確相關執法標準（第八條）。
（二）完善數字經濟領域有關規定。一是明確約定計算價格的“算法、平臺規則”構成固定價格的壟斷協議（第八條）。二是關于分割銷售市場和原材料采購市場的規定適用“數據”等要素（第十條）。三是分別對經營者利用數據和算法、技術以及平臺規則等達成橫向和縱向壟斷協議的方式進行列舉，更好適應數字經濟背景下的反壟斷監管需要（第十三條、第十五條）。
（三）細化對縱向壟斷協議認定規則。一是新增縱向價格壟斷協議抗辯權。經營者對所達成的縱向價格協議，可在個案中對其行為不具有排除、限制競爭效果進行舉證，反壟斷執法機構經認定后對該協議不予禁止（第十四條）。二是新增安全港規定。經營者能夠證明符合市場監管總局規定的市場份額標準及其他條件的，反壟斷執法機構對相關協議不予禁止（第十七條）。
（四）細化組織和幫助達成壟斷協議有關規定。一是細化認定標準。明確《反壟斷法》第十九條所稱“組織”和“實質性幫助”包含的違法情形及具體認定標準，為執法機構精準執法和經營者依法合規增強制度保障（第十八條）。二是提供寬大指引。規定組織和幫助達成壟斷協議的經營者需承擔法律責任的同時，明確上述經營者亦可以根據壟斷協議寬大制度申請減輕處罰，充分體現寬大制度精神，為經營者提供更好合規指引（第三十七條）。
（五）進一步規范調查程序。一是進一步規范立案、行政處罰告知、行政處罰決定等壟斷案件執法程序，充分體現保障當事人陳述、申辯或者要求聽證等權利（第二十四條、第二十七條、第二十八條、第二十九條）。二是增加了答復舉報人專門規定，明確反壟斷執法機構可應書面實名舉報人書面申請，依法向其反饋舉報處理結果，更好保障舉報人知情權（第二十三條）。三是進一步細化了寬大申請和認定程序，明確經營者申請寬大的時間、提交材料的具體要求、重要證據的標準等，并規定了組織幫助者、個人責任人員申請寬大的程序，為執法機構和經營者提供更為明確、清晰的指引（第三十七條、第三十八條、第四十七條）。四是進一步規范中止調查程序、豁免認定程序，根據修改后的《反壟斷法》，新增約談制度，并作出細化規定，使壟斷協議執法程序更加完備（第十九條、第二十條、第三十二條、第三十六條）。
（六）完善法律責任。一是根據新《反壟斷法》相應調整規章法律責任有關規定（第四十二條至第四十六條）。二是針對負有個人責任的經營者法定代表人、主要負責人和直接責任人員，規定了申請減輕或者免除處罰的幅度（第四十七條）。三是明確反壟斷執法機構工作人員違法情形的處理（第四十八條）。四是新增反壟斷執法中發現公職人員涉嫌違法犯罪問題線索的行紀銜接規定（第四十九條）。
四、主要特點
《規定》主要有以下三方面特點：
一是充分發揮指引規范作用，壟斷協議規制規則更為細化。此次修訂工作在全面落實新《反壟斷法》基礎上，結合理論和執法實踐，對壟斷協議制度的實體、程序、管轄、執法監督等問題進行統籌完善和細化，特別明確壟斷協議豁免、寬大、效果抗辯、安全港等制度，著力構建系統完整、邏輯嚴密、規則明確的壟斷協議規制體系，不斷提升反壟斷配套規章的科學性、針對性、有效性，為執法機構精準執法和經營者依法合規經營提供公開透明可預期的行為指引。
二是有效回應新經濟監管需要，對數字經濟等新型壟斷行為規制更加精準。針對經營者達成壟斷協議形式更加復雜隱蔽、手段呈現數字化趨勢等實踐問題，《規定》充分考慮數字技術和商業模式的特點，對利用算法固定價格、分割數據市場、利用平臺開展意思聯絡等作出補充規定，對新型組織和幫助達成壟斷協議的情形進行具體細化，并做好與現有規定統籌銜接，為審慎、精準開展新領域、新形式壟斷協議執法提供有力的制度支撐。
三是注重完善程序性規定，促進提升執法規范化水平。《規定》更好體現“柔性”執法，新增約談制度并明確相關程序和實體要求，給予當事人糾正違法行為、消除損害后果的機會，有助于保持經營主體的活力，實現有效市場與有為政府更好結合、良性互動。同時，充分體現公平正義和執法為民，進一步明確規定相關行政執法程序制度，如事先告知、聽證、舉報答復、紀檢監督等制度，在執法源頭、過程和結果等關鍵環節充分體現強化對行政權力的監督和約束，推進嚴格規范公正文明執法。
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