直銷企業分級分類監管問題研究課題，是國家工商總局2016年度委托山東省工商局完成的重要研究課題，旨在適應當前政府職能轉變和工商、市場監管面臨的新形勢、新任務的前提下，研究、探索“放管服”新形勢下直銷市場監督管理工作，進一步促進完善相關法律法規及配套措施，保障直銷市場規范健康有序發展。

　　由于直銷經營模式有別于一般傳統經營模式，再加上直銷企業內部管理的差異化，直銷企業在規范經營方面表現出很大的個體差異。有的直銷企業在經營過程中頻繁出現各種違法違規行為，甚至是涉嫌傳銷的違法行為;有些直銷企業因為內部管理制度較為完善，對直銷員和經銷商的日常教育規范，掌控能力較強，在經營中較少出現違法違規行為。所以，對不同的直銷企業采用相同的監管方式既浪費行政資源，又不能做到有的放矢，使得監管效果大打折扣。因此，改革現有的監管模式，實施科學、有效的分類管理，提升企業自律在直銷企業監管中的積極作用，是該課題研究直銷企業分級分類監管的背景和意義。

　　此次調研，課題組主要采取了以下兩種調研方式：

　　問卷調查。課題組經過多次討論研究，歷經數次修改完善，最終形成了直銷企業分級分類監管調查問卷。問卷分為面向監管部門卷和面向直銷企業卷兩個版本。國家工商總局于2016年11月向全國部分省市工商和市場監管部門及直銷企業發放了問卷，12月份完成回收，回收有效問卷34份，其中省級工商和市場監管部門7份，市級工商和市場監管部門11份，直銷企業16份。

　　實地調研與座談。工商總局、山東省工商局率領課題組走訪了湖南省工商局、廣東省工商局、上海市工商局，先后組織駐湖南、廣東、上海直銷企業總部和省級分公司負責人進行座談和實地調研，收集相關資料，了解了各省市工商和市場監管部門在直銷企業分級分類監管方面的探索經驗，多方吸納、聽取監管部門和企業的意見建議。

　　目前監管部門執法力量的統計

　　在參與問卷調查的7個省級工商和市場監管部門中，設有專職直銷監管機構的有1個，未設立專職直銷監管機構的有6個，其直銷監管工作由負責經濟檢查、競爭執法的機構承擔，占被調查總數的85.8%。在參與調查的11個市級工商和市場監管部門中，設有專職直銷監管機構的有4個，未設立專職直銷監管機構的有7個，其直銷監管工作由負責經濟檢查的相關機構承擔，占被調查總數的77.8%。另據統計，省級工商和市場監管部門人均監管直銷企業6.4家，監管直銷員38041人;市級工商和市場監管部門人均監管直銷企業8.9家，監管直銷員10706人。

　　直銷監管的主要方式及直銷企業存在的問題

　　根據調查問卷，目前省級監管部門對直銷企業采取的主要監管方式是依照投訴舉報進行監管的被動式監管方式。在市級監管部門中，監管方式采取主動式不定期抽查的比例為63.6%，采取日常檢查的比例為45.5%，依照投訴舉報開展檢查和采取其他方式實施監管的比例均為18.2%。

　　在監管效果方面，所調查的7個省級監管部門均認為目前的直銷監管方式效果一般，需要改進監管方式。在11個市級監管部門中，36.4%的被調查對象認為目前的監管方式效果非常好，54.5%的被調查對象認為效果一般，9.1%的被調查對象認為效果不好。在認為是否需要改進監管方式調查中，63.7%的市級監管部門認為需要改進，36.3%的市級監管部門認為不需要改進。

　　在對直銷企業經營中存在的違法行為的調查中，監管部門認為排在前三位的依次為虛假宣傳、未經批準從事直銷活動、從事傳銷活動，違法行為發生比例分別是88.9%、50%、44.4%。(圖一)

　　出現問題的主要環節排在前三位的依次是直銷企業的各類會議，企業或直銷員、經銷商的傳銷行為以及企業虛假宣傳，所占百分比分別是77.7%、77.7%和72.2%。(圖二)

　　監管部門認為，減少上述各類違法違規行為發生，應加強監管的重點環節排名依次為經銷商、直銷企業、直銷員，所占百分比分別為88.9%、55.5%、27.8%。(圖三)

　　對直銷企業實行分級監管的方式和分類監管的依據

　　根據調查統計，在被調查的所有省市級工商和市場監管部門中，有50%的監管部門對直銷企業實行分級管理，采取的分級方式各不相同。在調查所給出的三種分級方式中，11.7%的監管部門認可“誰登記誰監管”的分級監管方式，41.2%的監管部門認可“屬地管理”的分級監管方式，47.1%的監管部門認可“公司或省級分公司由省級工商和市場監管部門或授權所在地市級工商和市場監管部門實施監管，市級分公司由市級工商和市場監管部門實施監管，區(市)、縣級分公司由所在的區(市)縣工商和市場監管部門實施監管”的分級監管方式。

　　在被問卷調查的省市級工商和市場監管部門中，目前尚無監管部門對直銷企業實施分類監管。在考慮實施分類監管的分類依據方面，排在前四位的分別是企業年投訴率和投訴量、是否在本轄區獲得直銷審批、上年度受過行政刑事處罰、被列入企業信用信息異常名錄，所占百分比分別為75%、68.7%、68.7%、68.7%。(圖四)

　　直銷企業的基本情況

　　本次調研共收到來自直銷企業的調查問卷16份，占當時直銷企業總數的19.5%，其中內資企業12家，外資企業4家，總部所在地分布于北京、廣東、山東、浙江、江蘇、河北、江蘇、山西、福建、上海、四川、海南、遼寧、天津等省市。在被調查的企業中，15家企業采用的是經銷商+直銷的經營模式，另外1家企業采用的是直銷+經銷商的經營模式。

　　直銷企業在經營中容易出現的問題及原因

　　通過調查，直銷企業在經營中易出現違法違規的問題，主要集中在虛假宣傳、未經批準從事直銷活動和涉及傳銷三個方面，違法行為發生率分別為86.7%、73.3%和33.3%，與監管部門調查問卷的結果高度吻合。具體比例如(圖五)所示。

　　直銷企業易出現問題的主要環節排在前兩位的是企業宣傳、企業各類會議，所占比例分別為75%、50%，排在第三位的是退換貨制度及企業的傳銷行為，所占比例均為43.8%，與監管部門調查問卷的結果相吻合。具體比例如(圖六)所示。

　　直銷企業認為出現上述問題的內部原因主要在于直銷企業內部管理弱化，直銷員和經銷商法律意識不強;外部原因則在于現行的法律法規比較滯后。為減少各類違法違規行為，直銷企業認為，工商和市場監管部門應重點加強對直銷企業、直銷員及經銷商的監管，三個環節所占百分比分別為56.3%、56.3%、50%，具體比例如(圖七)所示。

　　直銷企業對工商和市場監管部門的認可度及對分級分類監管的認知

　　認為目前工商和市場監管部門對直銷企業的監管效果非常好的直銷企業占調查總數的60%，認為監管效果一般的占40%;認為工商和市場監管部門需要改進監管方式的占60%，認為不需要改進監管方式的占40%。直銷企業認為工商和市場監管部門應采取的檢查方式排序分別為實行專項檢查、實施隨機抽查、強化日常檢查和實現有訴必查，所占百分比分別為56.3%、50%、31.3%、25%。

　　在對直銷企業分級監管問題上，37.5%的直銷企業贊同“誰登記誰監管”的分級監管方式，25%的直銷企業贊同“屬地管理”的分級監管方式，37.5%的直銷企業贊同“公司或省級分公司由省級工商和市場監管部門或授權所在地市級工商和市場監管部門實施監管，市級分公司由市級工商和市場監管部門實施監管，區(市)、縣級分公司由所在的區(市)縣工商和市場監管部門實施監管”的分級監管方式。

　　在對直銷企業的分類監管問題上，直銷企業認為應采取的分類標準和依據排在前幾位的分別是：是否在本轄區獲得直銷審批、年投訴率和投訴量、上年度受過行政和刑事處罰，所占比例均為56.3%，被列入企業信用信息公示系統異常名錄的比例為50%，詳細比例如(圖八)所示。

　　對執法部門監管的思考和建議

　　此部分共設置了三個開放性問題：一是探討了在直銷市場監管工作中，社會共治的積極作用;二是探討了分級分類監管工作對直銷行業發展的積極影響;三是對直銷企業分級分類監管的意見和建議。

　　調查結論與分析

　　直銷企業監管的執法力量比較薄弱。根據調查，85.8%的省級工商和市場監管部門、77.8%的市級工商和市場監管部門無專職的直銷監管機構，直銷監管工作由負責經濟檢查相關執法業務的部門負責。由于直銷企業的地區分布不均，導致人均監管直銷企業和直銷員數量上存在巨大差異。此外，數量龐大的直銷企業經銷商的監管，也正在成為直銷企業監管的主要內容。因此，改變監管方式，提高監管效能是直銷監管工作的客觀需要。

　　直銷企業的違法違規行為時有發生。無論是監管部門，還是直銷企業本身，都認為當前直銷企業存在虛假宣傳、未經批準從事直銷活動等違法違規現象，具有高度共識性。這些現象出現在直銷企業經營中的各個環節，尤其在直銷企業的各類會議、宣傳等環節表現突出。同時，監管部門和直銷企業均認為，在現實中存在直銷企業涉及傳銷的違法行為。出現上述問題，既有直銷企業內部管理方面的原因，也有外部法律環境及執法效能的原因。

　　改進監管方式符合大部分監管部門和直銷企業的需求。調查數據顯示，77.8%的監管部門和60%的直銷企業認為應當改進監管方式，充分說明當前的監管方式已經不能較好地適應監管的需要。對直銷企業實行分級分類監管符合監管部門和直銷企業的主觀需求。

　　法律法規嚴重缺位和滯后。監管部門和直銷企業都對目前直銷監管法律法規的缺位和滯后提出了意見和建議。多數監管部門認為現有的法律依據對監管工作的開展存在缺位，尤其是直銷企業最容易出現問題的各類會議和培訓，因缺少法律依據，導致監管部門無法實施有效監管。此外，《直銷管理條例》對直銷企業容易出現問題的經銷商環節也未作明確規定，導致實踐中對經銷商的監管存在一定漏洞。直銷企業認為，《直銷管理條例》頒布已超過12年，其代表的管理理念與當今政府倡導的市場管理理念有一定差異，與行業發展、企業現實經營模式不相適應，修改《條例》亟須提上日程。

　　直銷企業分級分類監管受到肯定和期待。目前，已有部分省、市工商和市場監管部門對直銷企業分級分類監管進行了大膽的實踐和探索。直銷企業認為實行分級分類監管工作將對直銷行業的發展起到積極的促進作用。在分級方式上，更多的直銷企業提出要明晰各級監管部門職責，減少多頭監管;在分類標準上，直銷企業更關注企業分類依據的制定和結果的公開，認為通過分類管理可以促進企業的自治自控，推動行業自律，有利于直銷市場環境的良性發展。

　　分級分類監管應與“雙隨機、一公開”監管方式相統一。監管部門認為，直銷企業經營模式特殊，對直銷企業的監管需要較為專業的執法隊伍，在采用“雙隨機”抽查時應考慮直銷監管的特點，實現分級分類監管與“雙隨機”有機統一，并及時公開直銷企業的檢查結果，提高監管的時效性和透明度，以此作為對直銷企業實施分類監管的依據。

　　各地在分級管理上的探索與實踐

　　隨著工商和市場監管部門垂直管理體制的改革，全國部分省區市陸續出臺了加強和規范直銷企業監管方面的意見，為各級執法部門監管直銷企業提供了指導。

　　在實地調查中，湖南省、廣東省工商局和上海市工商局分別于2016年3月、8月和2014年12月出臺了關于加強和規范直銷監督管理工作的意見，從工商和市場監管部門的職責范圍、職責分工、監管內容以及監管機制等方面作出了明確規定，防止直銷監管中因權責不清、責任不明所帶來的亂作為、不作為。

　　湖南省工商局按照省局、市州局、縣(市)局三級執法體制，將直銷監管分成三級，規定了各級監管部門的監管職責、監管內容，并依照直銷監管工作機制，對直銷企業及其省級分支機構、市級分支機構、服務網點、直銷員和經銷商的違法經營行為實施分級查處，立案和查處結果報省局備案。廣東省工商局針對監管工作中出現的新情況、新問題，除了建立省、市、縣三級監管體制以外，還根據廣東省直銷企業總部管理的特點，出臺了《廣東省直銷行業自律公約》，規范直銷活動日常監管的主要內容和重點監控的直銷環節，并在完善直銷監管基礎建設方面對省以下各級工商和市場監管部門提出了具體要求。上海市工商局在分級管理體制中，將直銷企業服務網點、非直銷經營網點及直銷員的日常監管納入基層市場監管所屬地監管，將責任壓實在基層，違法行為統一由所在分局管轄處理，在保證直銷企業分級監管的同時，實現監管工作痕跡化、無縫化。

　　在與各級工商和市場監管部門座談中，多數省級及以下工商和市場監管部門執法人員認為直銷作為一種特殊的經營模式，在相關國家法律法規尚不完善的情況下實施分級監管，對明晰各級職責、規范監管內容和降低職業風險尤為必要，無論對監管部門還是對企業的發展都起到了較好的推動作用，希望總局盡快出臺此類監管指導意見。

　　在與直銷企業座談中，大部分企業認可上述兩省一市工商和市場監管部門對直銷企業采取的分級監管方式，認為分級管理可以減少多層執法所帶來的法規政策的不統一、定性不一致等問題，有利于解決對直銷企業行政處罰畸重畸輕的弊端，有利于提高工商和市場監管部門直銷監管的公平與公正。

　　各地在分類管理上的探索與實踐

　　相比分級監管在實踐中的探索嘗試，分類監管的嘗試相對較少。在調研中，湖南省工商局和廣東省工商局不約而同地提到要建立健全企業信用分類監管信息系統，對直銷企業的準入、經營和退出進行全過程監管，將直銷企業的誠信記錄和不良記錄納入信用監管系統，作為評價直銷企業信用等級、實施信用分類管理的重要依據。

　　廣州市工商局根據直銷企業的不同情況，有針對性地將直銷企業分成ABCD四類管理，通過實施動態分類管理，將管理與規范納入分類管理各環節，不僅合理地調配監管執法資源，而且進一步提高了監管效率。

　　上海市工商局依托信用評價手段，出臺《直銷企業信用評價工作實施辦法》，將直銷企業21種經營行為納入信用評價內容，采取企業自評、抽查核實、初評反饋、復核評定和評價公示等方式，每年對在滬經營的直銷企業及其省級分支機構進行一次評定，并將評價結果按照《直銷企業信用評價標準》，以起評分200分為標準打分，得分在180分以上的為A級，得分在140至180分的為B級，得分在140分以下的為C級，評價結果通過直銷企業例會在行業內部和直銷企業總部進行反饋，作為各級監管部門對直銷企業實施日常監管、擴區核查、會議管理的重要參考依據。對評價結果為C的企業，由市局對企業實施行政約談，要求提交整改報告，整改情況作為下一年度信用評價重點抽查核實內容。信用評價工作2015年實施以來，得到直銷企業普遍支持和配合，一方面通過企業的自我評分，讓企業廣泛地參與到自我管理、自我規范的行業自律氛圍中;另一方面通過企業自我評分與監管部門實際打分的對比，幫助企業發現管理方面的漏洞，指導企業加強對直銷員和經銷商的內部管理。此外，等級評定的結果通報直銷企業總部，在一定程度上也激勵了企業分支機構增強榮譽感，有利于更好地推動直銷企業對全國各地分支機構的綜合管理。

　　思考與結論

　　課題組通過學習、研究湖南、廣東、上海等省市工商和市場監管部門在直銷企業監管中的經驗和做法，傾聽省級、地市級執法部門領導對直銷企業規范、案件查處工作的介紹，對直銷企業分級分類監管有了更加直觀的認識和更加深刻的體會。

　　面對當前直銷監管市場的新形勢，政府職能部門需要盡快建立規范的分級分類監管新模式，保障直銷企業在《直銷管理條例》的規定范圍內健康發展，維護公平有序的直銷市場環境。監管的目的是更好地規范與發展，無論是分級還是分類監管，都要以管理更加科學化、制度化、規范化為目標，發揮省、市、縣(區)執法部門在直銷監管中的職能作用，合理地確定直銷企業總部、分支機構的分類標準，防止出現一放就亂、一管就死的情況，努力實現分級與分類有機結合。（本文來源于：中國工商報）