隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和廣泛普及，平臺作為一種新型商業(yè)模式和企業(yè)組織架構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革和重大轉(zhuǎn)型，憑借其強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)跨界滲透至國民經(jīng)濟(jì)眾多領(lǐng)域，建立起輻射多產(chǎn)業(yè)、多地域、多鏈條的大型“生態(tài)系統(tǒng)”。在平臺企業(yè)統(tǒng)轄的趨勢下，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域涌現(xiàn)出諸如“算法共謀”“二選一”“扼殺型并購”等具有明顯數(shù)字特征的市場失靈亂象。隨著中共中央政治局會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”要求，互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。“競爭是獲致繁榮和保證繁榮最有效的手段”，而競爭的繁榮仰賴于有效市場與有為政府的雙輪驅(qū)動。

　　經(jīng)當(dāng)事人申報，2021年1月4日，國家市場監(jiān)督管理總局依法對虎牙與斗魚合并案立案審查，現(xiàn)已調(diào)查終結(jié)并對當(dāng)事人作出禁止經(jīng)營者集中的審查決定。該案是我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域禁止經(jīng)營者集中第一案，自2009年禁止可口可樂收購匯源果汁，2014年禁止馬士基、地中海航運(yùn)和達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心后的第三起禁止經(jīng)營者集中案件，也是繼2021年4月12日對阿里巴巴集團(tuán)“二選一”做出行政處罰后，在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又一重大典型的反壟斷案件。該案標(biāo)志著在平臺企業(yè)經(jīng)營者集中領(lǐng)域，中央“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”釋放出清晰明確的監(jiān)管信號，即國家在鼓勵和促進(jìn)平臺創(chuàng)新發(fā)展的同時，積極預(yù)防和制止可能造成排除、限制競爭效果的壟斷行為，保障平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。該案對于平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷具有深遠(yuǎn)影響和示范作用。

　　一、發(fā)展與規(guī)范并重的監(jiān)管理念中央財經(jīng)委員會第九次會議提出“堅持發(fā)展和規(guī)范并重，把握平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，建立健全平臺經(jīng)濟(jì)治理體系”。會議圍繞著“發(fā)展”與“規(guī)范”兩大核心為平臺經(jīng)濟(jì)治理“把脈開方”：一方面，充分肯定我國平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果及其對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和國際競爭力等方面的重要貢獻(xiàn);另一方面，隨著平臺經(jīng)濟(jì)貫通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)各環(huán)節(jié)，全方位跟進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)管是歷史之必然。有效市場以有為政府作為前提，有為政府以有效市場作為依歸。反壟斷作為市場監(jiān)管體系中必不可少的重要環(huán)節(jié)，為政府治理平臺經(jīng)濟(jì)提供制度依循和行動指南。適時啟動反壟斷執(zhí)法，不僅可以有效預(yù)防和制止壟斷行為，規(guī)范平臺企業(yè)競爭行為和市場競爭秩序，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，而且通過查辦案件發(fā)揮懲戒和示范作用，優(yōu)化市場營商環(huán)境，激活平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃堋Ｒ苑磯艛噙B接“發(fā)展”與“規(guī)范”之間的紐帶，推動平臺經(jīng)濟(jì)在有為政府規(guī)范下的有效市場中創(chuàng)新發(fā)展。

　　經(jīng)營者集中反壟斷審查的目的是對可能形成或者加強(qiáng)潛在的市場支配力的事前預(yù)防、控制，旨在維護(hù)合理的市場結(jié)構(gòu)，防止市場力量過度集中。自2008年施行《反壟斷法》以來，共審結(jié)經(jīng)營者集中案件3770件，其中附加限制性條件50件，禁止3件。國家市場監(jiān)督管理總局對虎牙收購斗魚作出禁止經(jīng)營者集中的決定，在程序上嚴(yán)格依照《反壟斷法》的規(guī)定，歷經(jīng)申報、補(bǔ)充資料、立案、審查、對當(dāng)事方提交的附加限制性條件承諾方案進(jìn)行評估、做出決定。在實(shí)體上審查規(guī)范，在界定相關(guān)商品和地域市場之后著重進(jìn)行競爭分析。本案中，經(jīng)營者集中不僅對中國游戲直播市場產(chǎn)生排除、限制競爭效果，更放大上游中國網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營服務(wù)市場和下游游戲直播市場的壟斷風(fēng)險，涉案企業(yè)集中后將有能力實(shí)施上下游雙向縱向封鎖，且有“動機(jī)”實(shí)施雙向縱向封鎖，引發(fā)嚴(yán)重的競爭擔(dān)憂。反壟斷并不限于制止不當(dāng)行使市場支配地位，同時也要預(yù)防不當(dāng)獲取市場支配地位之行為。尤其是基于平臺業(yè)已形成的生態(tài)化特點(diǎn)，相對于傳統(tǒng)行業(yè)，一旦形成壟斷，對相關(guān)、相鄰產(chǎn)業(yè)影響巨大，執(zhí)法機(jī)構(gòu)果斷對該項(xiàng)經(jīng)營者集中亮起“紅燈”，切實(shí)保障相關(guān)市場中其他經(jīng)營者和消費(fèi)者利益，有助于維護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)開放、包容、共享的競爭性環(huán)境。

　　鑒于經(jīng)營者集中控制制度系事前預(yù)防性措施，謙抑審慎的執(zhí)法觀有利于貫徹發(fā)展與規(guī)范并舉的監(jiān)管理念，既體現(xiàn)政府支持平臺企業(yè)依法依規(guī)做大做強(qiáng)，也表明政府強(qiáng)化平臺領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的堅定決心。

　　二、審查效率與審查效果兼顧的監(jiān)管方針?biāo)�有滿足經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者都必須依法申報，經(jīng)營者在審查期間承擔(dān)著市場機(jī)遇轉(zhuǎn)瞬即逝的商業(yè)風(fēng)險，因此，絕大多數(shù)的申報方企盼高效快捷的審查程序，以降低審查所帶來的成本與風(fēng)險。對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，“審查效率”與“審查效果”的兼顧便顯得尤為重要，其中“審查效率”要求審查機(jī)關(guān)在盡可能短的時間完成審查工作，即滿足當(dāng)事人的“確定性”訴求;“審查效果”則要求審查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確識別并控制可能產(chǎn)生排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。

　　伴隨著近些年互聯(lián)網(wǎng)的急遽發(fā)展，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中頻發(fā)，執(zhí)法部門正面臨前所未有的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。本案從受理到做出決定，耗時187日(2021.1.4-2021.7.10)。這一方面因應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域動態(tài)競爭的客觀需求，降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)對競爭態(tài)勢瞬息萬變的互聯(lián)網(wǎng)市場的干預(yù)，另一方面表明執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)黨中央“強(qiáng)化反壟斷”的政策指向，集中資源對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。要平衡審查效率與審查效果，科學(xué)、有效、適當(dāng)?shù)姆治龇椒ㄓ葹橹匾�。在本案的審查過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)審慎執(zhí)法，短時間內(nèi)廣泛征求有關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會等意見，收集信息并組織專家開展案件分析論證，對各方訴求進(jìn)行了充分的研究，最終在相關(guān)市場界定和競爭效果分析上作出深刻且準(zhǔn)確的剖析論證。該案件為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷審查在效率與效果兼顧上樹立良好典范。

　　對于平臺企業(yè)而言，經(jīng)營者集中是迅速擴(kuò)大規(guī)模、增加市場力量的手段，也是重組資源的有效方式，有助于提高生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)進(jìn)步。但由于集中導(dǎo)致競爭主體減少，可能誘發(fā)單方效應(yīng)或協(xié)同效應(yīng)以致?lián)p害市場競爭，亦即由于市場失靈從而造成非效率的可能性，此時執(zhí)法機(jī)構(gòu)出于公共利益的考量需要限制經(jīng)營自主權(quán)。如果虎牙和斗魚實(shí)施集中，原來對斗魚的共同控制將變?yōu)轵v訊取得合并后的實(shí)體單獨(dú)控制權(quán)，從營業(yè)額、活躍用戶數(shù)、主播資源等多項(xiàng)核心指標(biāo)來看，合計份額極其可觀，可預(yù)見其排除、限制競爭效果。從行政法的視角來看，經(jīng)營者集中審查屬于行政許可，是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的一種行政管理工具。經(jīng)營者集中審查以是否“具有或者可能具有排除、限制競爭效果”為判斷依據(jù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所采取的措施以最小干預(yù)、社會成本最低、合比例性為原則，只有在附加限制性條件不足以有效減少對相關(guān)市場的不利影響時才禁止集中。特別需要指出的是，禁止的行政決定僅表示不支持通過集中的方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)的急速擴(kuò)張，提高其市場支配力，但不意味著對當(dāng)事人現(xiàn)有經(jīng)營模式、經(jīng)營狀態(tài)的否定性評價。虎牙、斗魚仍然可以獨(dú)立經(jīng)營。

　　三、事前監(jiān)管與事后監(jiān)管并行的監(jiān)管方式平臺經(jīng)濟(jì)集用戶、數(shù)據(jù)、算法于一體的反饋閉環(huán)結(jié)構(gòu)，以及強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)，決定了平臺企業(yè)“贏者通吃”的高市場集中度。從全球視角來看，對大型平臺現(xiàn)行的反壟斷實(shí)施機(jī)制以事后監(jiān)管為主，比如因谷歌公司濫用市場支配地位，歐盟對其進(jìn)行三次、合計超過82億歐元的處罰;美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、數(shù)十個州對臉書、谷歌發(fā)動多起反壟斷訴訟。但平臺經(jīng)濟(jì)的動態(tài)性與監(jiān)管機(jī)制的滯后性之間的時間差，可能導(dǎo)致事后監(jiān)管無法及時有效回應(yīng)維護(hù)自由公平競爭和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的時代要求。從今天回望2012年臉書收購初創(chuàng)平臺Instagram、2014年收購移動即時通訊應(yīng)用WhatsApp，這種“扼殺性收購”阻斷了市場上的有效競爭，從而抑制創(chuàng)新、最終損害消費(fèi)者福利。近來，歐美先后出臺了針對大型平臺的反壟斷監(jiān)管措施，其中包括“無門檻收購申報”的措施，即改變既有的全球普遍適用的申報門檻制度，對適格平臺的收購行為進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管。經(jīng)營者集中控制制度作為反壟斷法項(xiàng)下的事前監(jiān)管措施，其特有的預(yù)防性功能的價值便在平臺經(jīng)濟(jì)治理中凸顯出來，它能夠通過事前監(jiān)管的方式防止平臺企業(yè)采取并購或策略性行為實(shí)現(xiàn)對相關(guān)市場的結(jié)構(gòu)性壟斷，壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位制度則是通過事后監(jiān)管的方式禁止平臺企業(yè)達(dá)成或?qū)嵤�壟斷行為，三大支柱形成制度合力�?gòu)建起平臺經(jīng)濟(jì)事前事后全鏈條監(jiān)管。

　　2020年12月至今，國家市場監(jiān)督管理總局已發(fā)布44起互聯(lián)網(wǎng)平臺未依法申報經(jīng)營者集中的行政處罰決定書，通過對違法行為的處罰倒逼平臺企業(yè)依法進(jìn)行事前的經(jīng)營者集中申報。此次禁止虎牙與斗魚合并一案則是以事前禁令的方式直接維護(hù)可競爭性市場結(jié)構(gòu)，激勵平臺企業(yè)依靠技術(shù)創(chuàng)新、提升消費(fèi)者福利等公平競爭方式獲取高市場份額。該案所展現(xiàn)的競爭效果分析思路也有助于平臺企業(yè)預(yù)防、識別和評估其經(jīng)營行為。本次執(zhí)法標(biāo)志著我國將加大平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中事前審查力度，豐富平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管方式，為反壟斷三大支柱在我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面鋪開打下良好開端。

　　平臺經(jīng)濟(jì)作為“四新”經(jīng)濟(jì)的重要載體和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正成為拉動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的新動力引擎，在其高速騰飛發(fā)展的背后離不開有為政府的保駕護(hù)航。反壟斷法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之美譽(yù)，是市場自治與政府治理之間的最佳連接點(diǎn)和橋梁，承載著政府治理平臺經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)追求與制度安排。歷經(jīng)包容審慎的監(jiān)管過渡期后，反壟斷這柄懸于互聯(lián)網(wǎng)平臺頭頂?shù)?ldquo;達(dá)摩克利斯之劍”在我國乃至全球司法轄區(qū)逐漸降落，強(qiáng)化反壟斷已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)的發(fā)展趨向，推動平臺經(jīng)濟(jì)從無序亂序的“野蠻生長”態(tài)勢邁入法治規(guī)范下的“有序發(fā)展”階段。

　　作者：張晨穎，清華大學(xué)法學(xué)院競爭法研究中心主任，國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員。